우리나라의 선거여론조사는 양적으로 상당한 수준이나, 그 신뢰도는 낮다. 선거여론조사가 줄곧 비판과 부정의 대상이 된 까닭은 무엇일까. 이번 국회의원 선거여론조사 현황과 문제점, 관련 규제법규와 의미를 살펴보고 개선 방안을 모색한다. 편집자 주

선거 때가 되면 온통 숫자의 마법에 걸린 듯하다. “통계는 분명 우리가 경계해야 할 거짓말 중의 하나”라는 벤저민 디즈레일리(Benjamin Disraeli)의 일갈에도 말이다. 왜 그럴까? 숫자는 과학적이고 객관적이라는 믿음 즉, 신화가 자리 잡고 있고 딱히 여론조사를 대체할 만한 수단이 없다는 인식 때문이다. 

그래서인지 선거여론조사는 양적으로도 상당한 수준이다. 제20대 국회의원 선거는 1,744건, 제19대 대통령선거는 801건, 제7회 지방선거는 1,624건, 올해 국회의원 선거는 1,076건¹⁾의 여론조사 결과가 공표됐다. 통상 각 정당과 후보자가 의뢰해 실시하는 조사를 포함해 공표되지 않는 조사가 공표되는 조사보다 몇 배나 많은 점을 감안하면 선거여론조사의 홍수 속에 선거가 치러진다고 해도 과언이 아니다.

그런데 4년 전 국회의원 선거에서 여론조사가 받은 성적표는 ‘여론 없는 여론조사’, ‘예측 실패 대참사’, ‘여론조사 무용론’이었다. 사상 최악의 낙제점이었다. 후보자는 선거운동 수단으로 여론조사를 악용했고 전문성과 조사 윤리가 결여된 이른바 ‘떴다방’ 여론조사기관이 난무했으며 언론은 조사 품질에 대한 평가 없이 경마식 보도에 치중했기 때문이었다. 2016년 국회의원 선거 직후, 선거여론조사에 대한 총체적 난맥상에 대한 문제의식과 제도 개선에 대한 공감대가 어느 때보다 높게 형성됨에 따라 규제가 한층 강화됐다. 또한 선거여론조사에 대한 이해도를 높이는 보도와 문제점을 깊이 있게 들여다보는 각종 탐사보도, 전문가들의 진단 그리고 여론조사에 대한 정치권의 날선 비판이 잇따랐다. 과연 이번 국회의원 선거여론조사는 합격점을 받을 수 있을까? 이 글에서는 이번 국회의원 선거여론조사 현황과 문제점, 현행 선거여론조사 규제법규와 그 의미를 살펴보고 신뢰성 확보를 위한 제언을 덧붙이고자 한다.

제21대 총선 여론조사, 언론사 의뢰가 84.6%

「공직선거법」(이하 ‘법’) 제108조 제7항에 따라 선거여론조사의 결과를 공표·보도하기 전 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지에 관련 사항을 등록해야 한다. 3월 19일 현재 총 1,076건의 선거여론조사가 등록됐으며 그 현황은 다음과 같다.

[그림 ] 제21대 총선 조사의뢰자별 등록 현황 (단위 : 건)

먼저 조사 의뢰자별로 보면, 언론사 의뢰가 910건(84.6%)으로 대다수를 차지했으며, 조사기관의 자체 정례조사 135건(12.5%), 정책연구원 2건(0.2%) 순이었다. [그림 1] 언론사 유형별로 보면, 방송사가 281건(30.9%)으로 가장 많았으며 그다음으로 인터넷 언론사 162건(17.8%), 복수의 언론사 공동 의뢰 140건(15.4%), 시·도 단위 신문사 131건(14.4%), 전국 단위 신문사 105건(11.5%), 뉴스통신사 42건(4.6%), 구·시·군 단위 신문사 34건(3.7%), 주·월간지 15건(1.6%) 순으로 나타났다. [표 1]

[표 1] 언론사 유형별 등록 현황 (단위 : 건) 

선거별로 보면, 제19대 대통령 선거에서는 전국 단위 신문이 333건(41.6%)이 단연 많았고, 방송사 132건(16.5%), 인터넷 언론사 99건(12.4%), 조사기관 자체 조사 94건(11.7%), 언론사 공동 의뢰 70건(9.0%) 순이었다. 제7회 지방선거에서는 방송사 307건(18.9%), 시·도 단위 신문사 286건(17.6%), 언론사 공동 의뢰 226건(13.9%), 구·시·군 단위 신문사 180건(11.1%), 인터넷 언론사 176건(10.8%), 조사기관 자체 조사 139건(8.6%), 전국 단위 신문사 124건(7.6%), 뉴스통신사 120건(7.4%)으로 나타났다. [표 2]

[표 2] 선거별․조사의뢰자별 등록 현황 (단위 : 건)

조사 의뢰자별 특징을 살펴보면, 방송사 의뢰조사와 조사기관의 자체 정례 조사가 지속적으로 증가 추세를 보이고 있으며 조사 비용이 저렴한 ARS조사가 적극 활용되면서 인터넷 언론사 의뢰 조사가 상당 부분을 차지하는 한편, 조사 비용 절감을 위한 복수의 언론사 공동 기획 조사도 증가하고 있다.

다음으로 조사방법을 살펴보면, 이번 제21대 국회의원 선거여론조사는 ARS조사가 69.4%, CATI를 이용한 전화 면접원 조사가 30.3%, 온라인 조사 등 기타가 0.3%의 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 또한, 유선RDD+가상번호를 사용한 조사가 462건(42.9%), 유·무선RDD 조사 457건(42.5%)으로 유·무선 혼합조사가 대다수를 차지했고 가상번호만을 사용한 조사 70건(6.5%), 무선RDD 조사 66건(6.1%), 유선RDD 조사 14건(1.3%), 온라인 패널조사 6건(0.6%) 순으로 나타났다. [표 3] 

[그림 2] 선거별 조사방법

선거별로는 제19대 대통령 선거에서 ARS조사는 72.4%, 전화 면접원 조사는 26.6%였으며, 제7회 지방선거에서 ARS조사는 68.1%, 전화 면접원 조사는 31.6%로 선거별로 큰 차이를 보이지 않았다. [그림 2] 또한 표본추출틀을 살펴보면, 이번 국회의원 선거에서 유·무선 혼합조사 85.5%, 무선조사 12.6%, 유선조사 1.3%, 온라인 패널 등 기타 조사가 0.6%인 것으로 나타났다. 선거별로 보면, 제19대 대통령 선거에서는 유·무선 혼합조사 83.3%, 무선조사 11.1%, 유선조사 3.1%였으며, 제7회 지방선거에서는 유·무선 혼합조사 75.9%, 무선조사 6.2%, 유선조사 17.5%로 선거별로 유사했다. ^{[표 4]}

[표 4] 선거별 표본추출틀 비교

조사방법별 현황을 볼 때, ARS조사가 대다수를 차지하고 표본추출틀로는 유·무선 혼합조사가 보편화되고 있다고 하겠다. 전국 조사의 경우 대부분 유·무선RDD를 사용하고 있으며 지역조사 및 선거구조사는 가상번호 사용이 자리를 잡아가고 있다.

한편, 선거여론조사의 품질을 평가하는 지표로서 가장 주목받고 있는 응답률의 경우, 이번 국회의원 선거여론조사의 전체 응답률은 평균 9.1%로 나타났다. 조사방법별로 보면 전화 면접원 조사 15.5%, ARS조사 4.9%를 보였으며, 표본추출틀로 보면 무선RDD 11.9%, 가상번호 10.9%, 유선RDD 5.5%였다. 선거별로 보면 제19대 대통령 선거, 제7회 지방선거, 제21대 국회의원 선거에서 응답률은 각각 17.0%, 10.2%, 9.1%로 지속적으로 떨어지고 있다. 아울러 조사방법별 전화 면접원 조사(18.6%→18.2%→15.5%)와 ARS조사(7.2%→5.1%→4.9%), 그리고 표본추출틀별로 봐도 유선RDD(9.2%→7.6%→5.5%), 무선RDD(13.0%→12.9%→11.9%) 모두 하락하고 있으며, 무엇보다 휴대전화 가상번호 응답률(30.2%→12.4%→10.9%)도 급격히 떨어지고 있는 상황이다. [표 5]

또한, 우리나라의 현행 응답률은 접촉된 응답 적격 대상자 중 응답이 완료된 비율인 협조율을 의미한다. 선거여론조사기준 개정을 통해 도입된 접촉률²⁾을 통해 국제적 기준(APPOR)으로 계산할 경우, 이번 국회의원 선거의 전체 응답률은 3.1%에 불과하다. 전화 면접원 조사는 4.7%, ARS조사도 2.0%에 그친다. [표 6]

즉, 우리나라 선거여론조사의 응답률은 매우 낮은 수준으로 조사방법별, 표본추출틀별 구분 없이 일제히 낮아지는 추세이다. 응답률이 낮다는 것은 그만큼 표본대체가 많이 발생한다는 것이며, 그 과정에서 응답자와 무응답자 간의 정치적 성향 차이로 인한 체계적 편향이 발생할 개연성이 높아지게 된다. 결과적으로 여론조사의 신뢰성에 의문을 제기하는 수준까지 이르고 있다고 볼 수 있다.

2016년 5월, 제20대 국회의원 선거 과정에서 예측이 크게 빗나갔던 일부 여론조사 결과 등의 문제점을 진단하고, 제도적 대안 모색을 위해 마련됐던 ‘선거여론조사 개선방안을 위한 공청회’ ©뉴스원 

엄격한 기준 적용받는 선거여론조사

우리나라 선거여론조사는 국제적으로 비교해 보아도 매우 높은 강도의 규제를 받고 있다. 첫째, 규제 대상 선거여론조사 범위가 대폭 확대됐다. ‘선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감 시각까지 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사’에서 선거를 동기나 빌미로 하는 즉 ‘선거에 관한 여론조사’로 확대됐다. 선거와 관련된 내용으로 선거에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 여론조사는 기간과 지지도 조사 문항에 국한되지 않고 폭넓게 포함됐다. 둘째, 선거여론조사기관 등록제를 시행하고 있다. 법 제8조의9에 따라 조사시스템, 전문 인력, 그리고 일정 수준의 여론조사 실적을 갖춰 등록한 선거여론조사기관이 실시한 여론조사결과만 공표·보도할 수 있다. 선거 특수를 노리고 일시적으로 생겼다 사라지는 떴다방 여론조사기관의 폐해를 막기 위함이다.³⁾ 셋째, 법 제108조 제3항에서 정한 대상을 제외한 모든 선거여론조사는 조사 개시일 전 2일까지 관할 선거여론조사심의위원회에 신고해야 한다. 선거여론조사의 외형을 띤 후보자 인지도 제고, 경력이나 공약 홍보 등 이른바 푸시폴 (push poll)을 사전에 차단하는 목적이다. 넷째, 법 제108조 제7항에 따라 선거여론조사결과는 공표·보도 전에 선거여론조사기준에서 정한 17가지 사항을 등록해야 한다. 선거여론조사의 기획 및 실사와 관련한 모든 사항을 등록하도록 규정하고 이를 공개하도록 함으로써 해당 선거여론조사의 객관성과 신뢰성을 평가할 수 있는 정보를 제공하는 한편, 조사의 왜곡 방지 및 조사기관의 엄격한 조사 관리를 유도하고 있다. 다섯째, 법 제108조 제8항 및 제12항은 공표·보도를 제한하는 여론조사를 규정하고 있다. 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지에 등록되지 않은 선거여론조사결과, 정당 또는 후보자가 의뢰하거나 실시한 여론조사결과, 관련 법규를 위반하여 고발되거나 기소된 선거여론조사기관이 실시한 여론조사결과, 등록되지 않은 여론조사기관·단체가 실시한 여론조사 결과, 선거여론조사심의위원회가 공표불가 결정을 내린 여론조사 결과는 공표·보도가 금지되고 있다. 엄격히 법과 선거여론 조사기준을 준수한 여론조사 결과만이 공론장의 재료로 활용될 수 있도록 하겠다는 입법권자의 의지 가 반영된 것이라 하겠다.

선거여론조사 제도와 관련해 특히 주목해야 할 대목이 있다. 다름 아닌 선거여론조사 결과를 공표·보도하기 전에 해당 여론조사와 관련한 모든 정보를 투명하게 공개하도록 하고 있는 점이다. 조사의 비용을 지불하는 조사 의뢰자는 누구인지, 조사기관은 신뢰할 수 있는지, 조사는 충분한 시간을 가지고 실시됐는지, 조사 방법은 전화 면접원 조사인지 ARS조사인지 온라인 조사인지, 유·무선 혼합비율은 어떻게 되는지, 표본의 크기는 충분한지, 사용한 표본추출틀은 모집단을 충분히 포함할 수 있고 객관적인지, 피조사자 접촉현황을 볼 때 조사기관은 실사관리를 충실히 했는지, 접촉률과 응답률은 어느 정도인지, 가중값 배율은 선거여론조사기준에서 정한 범위 안에 있는지, 성별·연령대별·지역별 세부 할당은 충실히 채워졌는지, 질문지는 객관적으로 작성됐는지, 정당 지지도와 같은 지표문항의 조사 결과는 통상적으로 이해할 수준인지 등의 모든 정보가 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지에 등록돼 있다. 법규에 의해 여론조사기관으로 하여금 조사의 민낯을 그대로 드러내도록 한 이유는, 법적 규제는 한계가 있을 수밖에 없으므로 시장의 자율적인 정화 작용을 기대하고 있기 때문이다. 즉, 여론조사 관련 정보를 통해 옥석을 가려 선별적·비판적 소비를 유도하고 있다고 하겠다.

선거여론조사, 부정이 아닌 긍정의 대상으로 전환해야

우리나라의 여론조사는 지난 10여 년 동안 줄곧 비판과 부정의 대상이 됐다. 급기야 선거여론조사는 조사윤리차원의 자율적 규제에서 법적 규제의 영역으로 포섭됐다. 정치권은 당리당략에 따라 선거여론조사를 평가하고 몰아붙이는 경우도 적지 않다. 언론은 여론조사에 대한 이해 부족으로 옥석을 가리기는커녕 의미 없는 수치에 지나친 권위를 부여하면서도 선거 결과와 맞지 않으면 비난만 일삼아왔다. 학계는 원론적인 문제 제기를 넘어 생산적인 대안을 내놓지 못하고 있다. 시장에서는 조사의 품질이 아닌 가격이 절대적 기준이 되다 보니, 전문성은 평가절하되고 변화하는 여론조사 환경에 대응하기 위한 조사기관의 노력은 동력을 상실한 지 오래다. 그 과정에서 여론조사의 환경은 악화되고 그 수준은 이미 하향 평준화됐다. 그리고 이러한 상황을 개선하기 위해 지속적으로 규제를 강화해 나가는 형국이다.

여론을 중심으로 움직이는 민주주의 사회에서의 여론조사 특히, 선거 여론을 반영하는 데 그치는 것이 아니라 선거 여론의 향배를 결정짓는 하나의 핵심기제인 선거여론조사는 우리 사회가 포기할 수 없는 대상이다. 그렇다면 선거여론조사의 신뢰성을 확보하기 위한 방향이 지금과는 달라져야 한다. 이제는 선거여론조사를 부정이 아닌 긍정의 대상으로 전환할 필요가 있다. 먼저, 선거여론조사 환경 개선을 위한 사회적 투자가 절실하다. 매 선거가 끝나면 선거여론조사 평가를 위한 공적자금이 투입될 필요가 있다. 학계를 중심으로 해당 선거의 여론조사에 대한 문제점을 도출하고 실질적인 개선 방안을 마련함으로써 다음 선거에서는 과오가 반복되지 않도록 하는 동시에 조사환경 변화에 즉각적으로 대응할 수 있는 토대를 구축해야 한다. 이러한 사회적 투자는 잘못된 선거여론조사로 치러야 할 사회적 비용에 비하면 결코 크지 않을 것이다.

또한 표본의 대표성을 확보할 수 있는 표본추출틀로 휴대전화 가상번호를 사용할 수 있도록 한 것처럼, 정확한 조사를 위한 환경을 조성하기 위해 제도적 뒷받침이 있어야 한다. 즉, 규제를 위한 입법이 아닌 조사 환경 개선을 위한 입법 의지와 노력이 적극적으로 발현돼야 한다. 아울러 조사기관의 자율성과 창의성을 저해하는 규제는 없는지 살펴 규제의 합리성을 제고해야 한다. 한편, 조사기관은 선거여론조사가 자율 규제에서 제도권으로 편입된 상황에 대한 철저한 자기반성이 필요하다. 외부 환경만을 탓할 것이 아니라 전문성에 기반한 조사 역량을 끌어올려 여론조사의 본질에 충실한 조사를 수행해야 한다. 그래서 조사 품질로 시장에서 떳떳이 경쟁하고 평가받을 수 있는 고품질의 조사 결과를 내놓아야 한다. 그리고 언론은 선거여론조사의 주요 의뢰자이자 전달자로서 여론조사의 옥석을 가릴 수 있는 전문성을 갖추는 것은 물론, 여론조사 결과의 보도 방식이 선거 공론장의 질을 떨어뜨리지는 않는지 유의해야 한다. 즉, 선거여론조사 기준을 간신히 충족한 결과가 아닌 고품질의 여론조사만을 선별해 보도하는 동시에, 조사 결과를 데이터로 뒷받침할 수 있도록 설계해 추측이나 지나친 단정으로 공적 토론이 방향을 잃지 않도록 해야 한다. 모쪼록 이러한 변화를 위해 관련 모든 주체들이 참여하는 진정성 있는 소통의 자리가 하루속히 마련되기를 희망한다.

1) 이 글에 실린 모든 자료의 기준일은 2020년 3월 19일이다. 편집자 주.

2) 접촉률은 전체 응답 적격 대상자 중 접촉이 완료된 비율을 말하는 것으로 표집 및 실사의 과정을 엿볼 수 있는 자료다. 즉, 조사 과정에서 통화 중이거나 부재중인 응답자와의 연결을 위한 조사기관의 재접촉(call-back) 노력을 직·간접적으로 보여준다. 조사방법별(전화 면접원 조사와 ARS조사)로 구분해 비교할 필요가 있으며 충분한 조사 기간을 확보하고 엄격한 재접촉 규칙하에 시행됐는지를 함께 살펴보는 것이 중요하다  

3) 2016년 국회의원 선거에서는 총 186개 조사기관이 공표·보도용 조사를 할 수 있었으나 지금은 선거여론조사기관으로 83개사가 등록돼 있다.