지난 5월 5일은 영국 선거 역사상 큰 전환점이 된 날이었다. 이날 영국에서는 지방의원을 선출하는 선거가 열렸는데, 이 지방선거(Local Election)가 유권자들에게 신분증을 제시하도록 한 최초의 선거였기 때문이다. 놀랍게도 그동안 북아일랜드를 제외한 영국에서는 지방의회 및 국회의원 선거(General Election) 시에 유권자들이 신분증을 제시하지 않아도 투표를 할 수 있었다. 투표 당일 유권자가 투표소에 가서 본인의 주소와 이름을 말하면 자원봉사자로 구성된 선거관리인이 유권자 명단을 보고 투표용지를 나눠주는 방식이었다. 중복 투표를 막기 위해 누가 투표용지를 받았는지 표기는 해도, 해당 유권자에게 신분증 제시를 요구하는 일은 없었다. 영국의 선거제도는 이른바 신뢰를 바탕으로(based on trust) 만들어졌기 때문이었다. 

같은 이유로 영국의 투표소에는 사방이 막힌 별도의 기표소가 없다. 대신 기표를 위한 간이 테이블이 있고 낮은 높이의 칸막이는 있지만, 의도를 가지고 특정 유권자의 투표 상황을 보고자 한다면 충분히 볼 수 있다. 이 역시 누군가 부정적인 의도로 선거 과정을 방해하지 않는다는 영국인의 민주주의에 대한 자부심과 신뢰에 기인한 것이다. 다만, 사전에 투표인 명단에 이름이 등록돼 있어야 투표할 수 있고, 이는 지금까지 부정선거를 막기 위한 유일한 신분 확인 절차였다. 때문에 선거일에 투표하러 온 사람들의 신분증을 요구하는 일은 없었다. 세계적인 추세에 따라 영국에서도 유권자 신분증의 필요성이 논의되면서¹⁾ 지난해 선거법 개정이 이뤄졌다(Elections ACT 2022)²⁾. 이로 인해 지난 5월 지방선거부터 영국에서도 신분증 지참이 의무가 됐으나, 국민의 여론은 선거가 끝난 이후에도 찬반이 나뉜 상태다. 이 글에서는 이와 관련된 쟁점을 짚어보고 영국 및 국제 언론이 유권자 신분증 제시에 대해 어떻게 보도하고 있는지 분석해 보고자 한다. 

찬반 나뉜 영국 내 보도

유권자 신분증 제시와 관련된 선거법 개정은 사실 그동안 영국뿐만 아니라 많은 국제 언론의 관심을 받아온 주제다. 영국에서는 BBC, 가디언, 인디펜던트 등 주요 뉴스 매체에서 정부의 선거법 개정에 대해 보도했는데,³⁾⁴⁾⁵⁾ 이들 매체의 다수 기사는 이러한 제안이 취약 계층의 투표권을 박탈할 우려가 있다는 점, 그리고 유권자 신분증 요구의 필요성과 효과에 대한 의문점에 초점을 맞췄다. 국제적으로도 뉴욕타임스, CNN, 알자지라 등의 매체에서 영국의 유권자 신분증 문제를 보도했다. 이 글에서는 2021년 1월부터 2023년 4월까지 보도된 보도 기사를 스코핑 리뷰(scoping review) 방법론의 원리에 따른 콘텐츠 분석으로 파일럿 연구를 해봤다. 키워드는 유권자 신분증 및 선거 관련용어들, 예를 들면 ‘voter ID’, ‘voter fraud’, ‘election integrity’였으며, 분석 대상은 신문과 방송 등의 언론사 기사로, 기타 정론지 이외의 미디어 혹은 영어로 출간되지 않은 기사들은 분석에서 제외했다.

분석 결과 유권자 신분증 제시와 관련된 논쟁에 대한 영국 및 국제 언론 보도에서 몇 가지 주요 주제를 파악할 수 있었다. 영국 내 언론사들의 보도 기사에서 파악된 주요 주제는 “유권자 신분증 제시를 위한 선거법 개정이 필요 혹은 정당했는가”, “투표율에 미칠 잠재적 영향”, “범용 신분증 발급 문제” 등으로, 구체적이며 실질적인 사안에 대해 자세히 보도한 경우가 많았으며, 영국 이외 국제 언론사들은 보다 광범위한 민주주의의 본질에 대한 시점에서 접근한 경우가 있었다. 또한 각 언론사의 정치적 성향과 기사들의 논조가 대체로 일치했다. 현 집권당인 보수당이 선거법 개정을 강행한 만큼 보수적 언론사인 타임스⁶⁾나 텔레그래프⁷⁾ 등은 대체로 유권자 대상 신분증 제시 요구를 지지하는 경향을 보였다. 

대표적인 진보 성향의 일간지인 가디언의 경우, 법안 발의 당시부터 집권당의 계획에 대해 비판적인 논조로 일관했으며, 특히 사회적 소외 계층의 투표권 제한에 대해 우려의 목소리를 높였다. 지상파 방송국인 BBC, ITV 그리고 스카이뉴스(Sky News)의 경우 대체로 중립적인 자세를 취하며 이 문제에 있어 양쪽의 시각을 모두 보도하고 있었다.⁸⁾

영국 내 주요 언론 매체에서 가장 빈번하게 보도된 주제는 과연 이 선거법 개정이 필요했는가에 대한 것이었다. 이 법안 찬성론자들은 선거법 개정이 선거 과정의 투명성을 보장하기 위해 필요하다고 주장해왔다. 이들은 적절한 신분증 없이는 개인이 여러 번 투표하거나 다른 유권자를 가장할 수 있으며 위조된 선거용지로 투표할 수 있다고 주장한다. 다시 말하자면 투표소에서 유권자가 신분증을 제시하도록 요구함으로써, 선거 당국은 각 유권자가 실제 투표권이 있는 사람임을 확인하고 잠재적인 부정선거를 예방할 수 있다는 주장이다. 실제로 영국(Great Britain)의 일부인 북아일랜드(Northern Ireland)는 2007년부터 투표 시 신분증 제시를 시행했으며,⁹⁾ 프랑스와 이탈리아 등 유럽 대부분의 국가가 신분증 제시를 요구하고 있다.¹⁰⁾

이에 대해 반대론자들은 영국에서 유권자들의 신분 도용과 관련된 부정선거 사례가 극히 드물다고 주장했다. 실제로 2018년부터 지난해까지 영국에서 실시된 유권자 신분 관련 신고는 1,300건이 넘었지만 실제 부정으로 판명이 난 건은 9건에 불과했으며, 그나마도 공식적으로 경찰의 경고가 발행된 것은 6건에 그쳤다.¹¹⁾

또 다른 중요한 주제는 이 법률이 투표율에 미칠 잠재적 영향에 대한 보도였다. 이 법의 반대론자들은 이 법으로 인해 일부 유권자 그룹의 투표 참여가 억제될 수 있다고 주장했다. 소외 계층의 참여가 더욱더 제한될 것이라는 주장이다. BBC에서 분석한 선거 자료 데이터(analysis of Electoral Commission data)에 따르면 영국 시민의 약 200만 명 정도가 영국 정부에서 투표 시 신분증 제시 요구를 받지 않은 것으로 알려졌다. 영국에는 한국의 주민등록증과 같은 범용적인 신분증이 존재하지 않기 때문에¹²⁾ 여권 및 운전면허증으로 신분증을 대신하고 있는데, 정부에서 인정하는 신분증이 없는 사람들은 투표에 필요한 적절한 서류를 발급받는 것이 어려울 수 있다. 이는 이동이 쉽지 않은 노인 계층(예를 들어 요양원 등에 장기 입원 중인 노인)이나 저소득층 유권자들에게 특히 문제가 될 수 있는데, 신분증을 발급받는 데 필요한 정보나 자원, 자금이 한정될 수 있기 때문이다.

이에 대해 찬성론자들은 이미 일상생활에서 신분증을 제시하는 것이 보편화됐으며, 유권자들이 투표할 때 신분증을 제시하는 것이 불합리한 요구가 아니라고 주장했다. 예를 들어 우체국에서 소포를 찾거나 비행기 탑승 시 신분증을 제시하고 있으며 이것이 당연하게 여겨지고 있다. 그렇다면 투표라는 중요한 절차에서 신분증을 확인하는 것은 무리한 요구가 아니라는 것이다. 이와 관련돼 빈번하게 보도된 또 다른 주제는 유권자들의 신분증 제시가 지속될 경우 범용적인 신분증이 필요하다는 주장이었다. 신분증 제시 비판론자들이 제기하는 많은 문제점은 범용 신분증이 생기면 해결될 문제기도 하다.

그 외에도 기회비용에 대한 기사들이 많았는데, 유권자 신분증 제시를 요구할 경우, 시행 비용이 이익을 상회할 수 있다는 비판도 있었다. 비판론자들은 또한 영국에서 유권자 신분 도용 사례는 기표소 현장보다 법 집행 기관의 조사나 유권자 등록 데이터베이스의 사용과 같은 다른 수단을 통해 발견되고 기소되는 경우가 많다고 지적하면서, 이 선거법의 개정이 필요했는가 하는 질문을 던졌다.

국제 언론의 보도 양상

한편, 영국과 국제 언론이 이 문제를 다루는 방식에는 차이가 있었다. 영국 미디어는 이 법률이 투표율에 미칠 잠재적 영향과 특정 유권자 그룹의 참여를 억제할 수 있는 가능성에 대해 더 많이 주목했으며, 국제 미디어는 유권자들의 신분증 법률 도입을 위한 영국 정부의 동기와 민주주의 및 인권에 대한 우려를 강조하는 경향이 있었다. 

다시 말하자면, 영국의 진보 성향 언론들은 이번 유권자 신분증 제도가 보수당에 유리한 쪽으로의 선거법 개정이라는 점에 초점을 두는 경향이 많았다. 예를 들면 65세 이상의 노인들을 대상으로 발급되는 교통카드는 기표소에서 인정하는 신분증이었지만, 젊은 사람들의 교통카드는 사진이 부착돼 있음에도 불구하고 인정되지 않았다. 이에 대해 노동당 대표 대행(Deputy Leader of the Labour Party) 안젤라 레이너(Angela Rayner) 국회의원은 “보수당에 유리하게 민주주의를 조작하려는 뻔한 시도(a blatant attempt to rig democracy in the favour of the Conservative party)” 라고 주장했는데,¹³⁾ 이는 중도 및 진보 성향 언론에서 자주 인용하는 말이었다. 물론 보수 성향 언론은 은퇴 이후 시민들이 교통카드를 발급받을 때는 훨씬 더 엄격한 절차를 거치기 때문에 이는 다른 문제라고 반론했다. 그리고 젊은 사람들 대부분은 여권이나 운전면허증 등의 신분증이 이미 있다는 것 또한 강조했다.

국제 언론들 또한 자국 혹은 영국의 유권자 신분증 제시 문제에 대해 많은 보도를 했다. 보수 성향을 지닌 미국의 폭스뉴스와 같은 매체들이 유권자 신분증 제출 요구를 일방적으로 지지하는 반면, 뉴욕타임스와 CNN과 같은 진보 성향 매체들은 비판적인 입장을 취했다.¹⁴⁾¹⁵⁾ 이 언론들은 이 법안이 소수민족 및 저소득 유권자들에게 불리하게 작용할 수 있다고 비판했다. 신분증을 갖고 있지 않거나 더 많은 어려움을 겪는 사람들일수록 신분증 요구가 불리하게 작용할 수 있다는 것이다. 반면에, 보수적인 케이블 뉴스 네트워크인 폭스뉴스는 유권자 신분증 요구를 일방적으로 지지해 왔으며, 유권자 부정행위를 방지하고 선거의 진정성을 보장하기 위해 필요하다고 주장했다.¹⁶⁾ 이 방송사는 미국 내 유권자 부정행위 사례를 인용하며, 유권자 신분증 제시법은 이러한 문제에 대처하기 위한 상식적인 조치라고 주장했다.

또한, 카타르 기반의 뉴스 매체인 알자지라는 유권자 신분증 요구가 투표율을 억제하고 소수민족 및 저소득층 유권자에게 불리하게 작용할 수 있다고 비판했다.¹⁷⁾ 이 매체는 인도와 브라질 등 다른 나라에서 비슷한 조치로 인해 취약 유권자층의 선거권 박탈을 비판받은 사례를 인용하며, 유권자 신분증 제시법은 문제 해결을 위한 합리적인 대책이 아니라고 주장했다. 이들은 강제적인 유권자 신분증 요구는 불필요하며 투표를 방해해 민주주의를 약화시킬 수 있다고 주장했다.

선거법 개정 이후, 5월 지방 선거 결과는?

이렇게 유권자 신분증 제시와 관련된 선거법 개정으로 주목받았던 영국의 5월 지방선거는 집권 여당인 보수당이 무려 1,000석이 넘는(1,063석) 자리를 뺏기는 패배로 끝났다. 다시 말하자면, 537석을 추가로 얻은 노동당, 407석을 획득한 자유민주당, 심지어 과거 소수 정당으로만 인식됐던 녹색당까지 241석을 추가로 확보하는 등 야당들의 압도적인 승리였다.¹⁸⁾ 지방선거에서 비교적 강세를 보였던 무소속 의원들 또한 낙선하면서 야당에 힘을 실어주고자 하는 시민들의 의도 또한 짐작할 만했다. 만약 이 선거가 국회의원을 뽑는 총선이었다면, 직접적인 대선이 없는 영국의 정치 구조에서, 여야가 바뀔 수도 있는 상황이었다. 사실 역사상 지방선거가 이후 이뤄진 총선과 연관성이 있었던 적은 별로 없었다. 1997년 노동당의 압도적인 지방선거 승리 이후 토니 블레어가 총리 자리를 연임한 경우가 거의 유일한 예다.¹⁹⁾ 그럼에도 불구하고 영국에서 지방선거의 결과는 국민이 현 정권에 대해 평가를 내린 것으로 받아들여졌던 것이 사실이다. 

이번 유권자 신분증 제시에 대한 선거법 개정으로 한편에서는 약 5,000명이 투표를 거절당했다고 보도하기도 하고, 한 지역에서만 1,000명가량이 돌아갔다고 보도가 되기도 했다.20) 거절당한 사람 다수가 다시 투표하러 오지 않았다는 기사들도 있었다. 영국에서는 지방선거는 물론이고 국회의원, 집권 여당 및 총리가 임명되는 총선도 평일에 시행되며, 임시공휴일로 지정되지는 않기 때문에, 기표소에 여러 번

들를 수 없는 유권자가 있었을 것이라는 추측 또한 과한 것은 아니다. 각 기표소에서 얼마나 정확히 이 숫자들을 확인했는지 알 수 없으나, 만약 그 내용이 기록됐다면 올해 11월 발표될 정부 보고서에 실려 있을 것이다. 그러나 그렇다고 해도 이번 지방선거에는 스코틀랜드, 런던과 버밍엄이 포함되지 않아, 이것을 영국 전체 자료라고 보기에 무리가 있을 것이다. 

불행인지 다행인지 지방선거가 끝난 바로 다음날인 5월 6일에 영국의 새로운 왕 찰스 3세가 공식적으로 왕위를 물려받는 즉위식이 열렸다. 때문에 뉴스 헤드라인은 물론이고 대부분의 신문 및 방송 기사들은 즉위식과 관련된 내용으로 도배됐다. 예를 들면 찰스 3세와 함께 영국의 왕비로 즉위한 카밀라를 두고 사망한 다이애나 왕세자비가 그 자리에 있었어야 한 것 아니냐는 보도, 혹은 케이트 미들턴 왕세자의 의상이나 액세서리, 공식적인 왕족의 지위를 포기함으로써 부친의 즉위식에 직계가족의 자리에 앉지 못하고 공식 의상도 입지 못한 해리에 대한 기사가 끊임없이 보도됐다. 지방선거가 치러진 이후 주말, 언론에 자주 언급된 정치인은 보수당 국회의원 페니 모돈트(Penny Mordaunt)였는데, 이 또한 그녀가 즉위식 때 정치인들을 대표해 왕실의 검을 들고 있어야 하는 ‘매우 중요한’ 역할을, 심지어 독특한 의상을 입고 성실히 잘 수행했기 때문이었다.

이상으로 지난 5월 지방선거에서 처음 시작된 유권자의 신분증 제시 관련 기사들을 간단하게 분석해봤다. 이 글에서는 스코핑 리뷰 방법을 사용했으나 이는 파일럿 연구로서, 이 주제에 대한 더욱 정확하고 자세한 분석이 필요하다면, 본격적인 후속 연구가 진행돼야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 이 글에서는 영국 및 국제 언론들이 신분증 제시에 관해 어떠한 주제를 보도했는지 제시할 수 있었다. 영국에서 투표 시 신분증 제시를 계속 요구할 것인가, 아니면 폐지할 것인가에 대한 논란은 아마도 앞서 언급한 11월 정부보고서 발표 이후 계속 진행될 것으로 보인다. 이 문제에 대해 주목해야 할 사항은 영국이 정치적 논란만을 강조할 것인지, 혹은 이 제도의 필요성에 대한 홍보 및 취약 그룹에 대한 소외를 막는 방법 등 현실적인 문제에 초점을 맞출 것인지다.

1) <Electoral Commission response to Sir Eric Pick les’ reviewand recommendations on electoral fraud>, The Electoral Commission, 2016.10.17, https://www.electoralcommission.org.uk/sites/default/files/pdf_file/Analysisof-recommendations-from-Picklesfraud-review.pdf

2) <Elections Act 2022>, UK Parliament, 2022.10.12, https://bills.parliament.uk/bills/3020

3) Forrest, A., <VoterI Dis ‘gerrymandering’ which backfired on Tories, says Rees-Mogg>, The Independent, 2023.5.7, https://www.independent.co.uk/topic/voter-id

4) Hinsliff G., <Voter ID will disenfranchise poor and marginalised people. Our best defence? Talk about it>, The Guardian, 2023.4.18, https://www.theguardian.com/commentisfree/2023/apr/18/voter-id-poor-marginalisedpublicity

5) <Voter ID: Only 1% of eligible voters apply to government scheme>, BBC News. 2023.2.21, https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-64722070

6) Iqbal, J., <Launch of New Voter ID rules has been botched>, The Times, 2023.4.26, https://www.thetimes.co.uk/article/launch-of-new-voter-idrules-has-been-botched-8l3ml3vw9

7) Murch, R., <Voter ID Protects Democracy>, The Telegraph, 2023.4.15, https://www.telegraph.co.uk/opinion/2023/04/15/voter-idprotects-democracy

8) <Middlesbrough: Watch candidates for mayor clash over priorities and controversies>, ITV News, 2023.4.27, https://www.itv.com/news/tynetees/2023-04-27/watch-our-debateas-mayoral-candidates-clash-overpriorities-and-controversies

9) https://www.citizensinformation.ie/en/government-in-ireland/elections-andreferenda/voting/registering-to-vote/, 2022

10) <Listes lectorales: nouvelle inscription>, Service - public.fr, 2022.6.27, https://service-public.fr/particuliers/vosdroits/F1367

11) <Electoral fraud data>, The Electoral Commission, 2021.5.6, https://www.electoralcommission.org.uk/who-weare-and-what-we-do/our-views-andresearch/our-research/electoral-frauddata

12) https://opsi.gov.uk, 2006  

13) Potts L., <What photo ID do you need to vote in UK elections?>, BBC News, 2023.5.4, https://www.bbc.co.uk/news/explainers-64877005

14) Cohen, P., <Why Democrats Are Reluctantly Making Voter ID Laws a Bargaining Chip>, The New York Times, 2021.6.23, https://www.nytimes.com/2021/06/23/us/politics/democrats-voter-id-laws.html

15) Cillizza, C., <Voter ID requirements are really popular. So why are they so divisive?>, CNN, 2021.6.25, https://edition.cnn.com/2021/06/25/politics/voter-id-election-law-voting-rights/index.html

16) Steinhauser, P., <Widespread support for voter ID and making early voting easier: national poll>, Fox News, 2021.6.21, https://www.foxnews.com/politics/widespread-support-for-voterid-and-making-early-voting-easiernational-poll

17) Goodfellow, M., <UK general election: A Tory dystopia in the making>, Al Ja zeera, 2017.6.1, https://www.aljazeera.com/opinions/2017/6/1/ukgeneral-election-a-tory-dystopia-inthe-making <England local elections results 

2023>, BBC News, 2023.5.16, https://www.bbc.co.uk/news/election/2023/england/results

19) <The Rt Hon Tony Blair>, Gov.uk.(n.d.), https://www.gov.uk/government/history/past-prime-ministers/tony-blair

20) <Hundreds of voters across Tyneside and Wearside were turned away at polls for no photo ID>, ITV News, 2023.5.14, https://www.itv.com/news/

tyne-tees/2023-05-14/hundredsacross-tyneside-and-wearside-wereturned-away-at-polls-for-no-photo-id